Di Rododak  

Nell’assordante silenzio tenuto dai media, con pochissime eccezioni, sull’argomento, stanno sfuggendo quasi del tutto all’opinione pubblica gli enormi rischi per il nostro Paese (sottolineati recentemente anche dal governatore della Banca d’Italia Ignazio Visco) che comportano le proposte di riforma del MES, Meccanismo Europeo di Stabilità, l’istituzione che svolge la funzione di prestatore di ultima istanza nell’Unione Monetaria. Per contribuire a riportare l’attenzione su questo tema cruciale e svolgere la nostra funzione di coprire gli argomenti trascurati dai mezzi di informazione mainstream, riprendiamo alcune parti dell’audizione di Giampaolo Galli, docente di Economia politica e membro dell’Osservatorio dei conti pubblici italiani dell’Università cattolica di Roma, tenuta alle Commissioni riunite V e XIV della Camera dei Deputati il 6 novembre 2019. Nonostante la sua impostazione decisamente europeista, il professore non passa sotto silenzio i considerevoli rischi per l’Italia derivanti da questo meccanismo, che sembra sia stato già approvato al vertice europeo anche dal governo Conte I senza, come si sarebbe dovuto, riferirne prima in Parlamento.
Il testo completo dell’intervento è stato – con grande sensibilità civica – pubblicato sul sito del professore (Giampaologalli.it), mentre il video dell’audizione può essere visionato sul sito della Camera dei Deputati. Dato che si tratta di un intervento lungo e che in alcune parti entra in dettagli tecnici, ne abbiamo tralasciato alcuni brani, invitando tutti gli interessati a leggere o ascoltare la versione completa.

di Giampaolo Galli, Audizione alla V e XIV commissione della Camera dei Deputati, 6 novembre 2019

In sintesi, la nostra opinione è che la riforma del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) di cui si sta discutendo in Europa contenga alcuni elementi di criticità per il nostro paese.  Il MES in sé è però una istituzione preziosa perché ha dato un contributo decisivo per risolvere le crisi di paesi che avevano perso l’accesso al mercato.

Di fatto, il MES è l’istituzione che svolge la funzione di “lending of last resort” nell’Unione Monetaria. Il solo fatto che esista questa istituzione è un fattore che tranquillizza i mercati e rende meno probabile il ripetersi di situazioni di crisi. In sostanza, il MES è un’assicurazione che noi paghiamo, come tutti gli altri, e che non solo ci protegge in caso di crisi, ma anche riduce la probabilità che la crisi si verifichino. Il fatto che finora l’Italia non ne abbia fatto uso non significa che l’assicurazione sia inutile; significa solo che, per fortuna o per merito, non abbiamo avuto sinistri. Quando la macchina stava sbandando, nel 2011, abbiamo sterzato in tempo per evitare il burrone; negli anni successivi abbiamo guidato con una certa prudenza. Una prudenza che tuttavia non è stata sufficiente a mettere in sicurezza i nostri conti pubblici ed è per questo motivo che il funzionamento del MES e le sue prospettive di riforma ci interessano tanto.

Aggiungiamo che il MES rappresenta una notevole manifestazione di solidarietà dei paesi più solidi dell’Eurozona, a cominciare dalla Germania che è il suo principale contribuente, nei confronti dei paesi più fragili, tra cui il nostro. La solidarietà si manifesta in particolare nel fatto che, a differenza di ciò che succede con una normale assicurazione, i contributi al capitale del MES (80 miliardi di euro versati, su 704 autorizzati e attivabili con breve preavviso in caso di necessità) non sono commisurati alla rischiosità di ogni assicurato, ma dipendono esclusivamente dalle dimensioni del paese in termini di Pil e popolazione. Per questo motivo, la Germania contribuisce con la quota più elevata (pari al 26,9%), anche se la sua rischiosità, misurata dagli spread o dai CDS, è la più bassa dell’eurozona. L’Italia contribuisce con una quota del 17,8% che corrisponde a 14 miliardi di capitale versato e 125 miliardi di capitale autorizzato.

(…)

Va inoltre considerato, che i prestiti del MES sono la porta di accesso alle OMT (Outright Monetary Transactions) della Banca Centrale Europea, quelle operazioni che furono lanciate nell’agosto del 2012 e che, assieme alle frasi di Mario Draghi circa la determinazione di difendere l’euro ad ogni costo (“whatever it takes”), ebbero un forte effetto calmieratore sui mercati. In linea di principio, le operazioni OMT sono di ammontare illimitato.

Il MES è stato creato nell’ottobre del 2012 per mettere ordine negli interventi, in gran parte bilaterali, a favore della Grecia, e dare continuità ad un’istituzione (l’ EFSF) che la crisi dei debiti sovrani dimostrò essere necessaria. Il MES, che ha oggi circa 160 dipendenti, è regolato da un Trattato ad hoc, richiamato nel Trattato del Fiscal Compact, ed è quindi esterno al perimetro dell’Unione Europea. Questo è un limite rilevante perché accentua il carattere intergovernativo di alcune delle decisioni più importanti dell’eurozona e perché il MES non risponde delle sue azioni al Parlamento Europeo. Ciò non significa che non abbia legittimità democratica, dal momento che i suoi azionisti sono i governi degli stati membri, la cui legittimità è garantita dalle leggi nazionali. L’intenzione – espressa tra l’altro nella fondamentale dichiarazione franco- tedesca di Mesemberg[1] del giugno 2018 – è quella di procedere in due passi: prima la riforma del MES, poi il suo inserimento nel quadro delle istituzioni comunitarie. Però è un fatto che per ora c’è la fase 1 e della fase 2 non si sente più parlare.

1. Prospettive di riforma: le criticità dal punto di vista dell’Italia

Il processo di riforma del MES venne avviato nelle riunioni dell’Eurogruppo e dell’Eurosummit di dicembre 2018; concrete proposte di riforma hanno ottenuta un via libera di massima nelle riunioni di questi stessi organismi nel giugno del 2019. L’approvazione definitiva dovrebbe avvenire a dicembre.

Di seguito, ci si concentra sulle questioni più strettamente economiche, ma è opportuno fare una considerazione essenziale di carattere istituzionale.

La riforma in itinere sposta decisamente l’asse del potere economico nell’Eurozona dalla Commissione Europea al MES. Non a caso, nei suoi interventi al Parlamento Europeo, la nuova Presidente della Commissione ha sostanzialmente evitato di parlare della governance dell’Eurozona. In particolare, non ha detto nulla sulla proposta della Commissione di creare un Fondo Monetario Europeo e un ministro delle finanze dell’eurozona dotato di un bilancio capace di svolgere funzioni di stabilizzazione macroeconomica: il silenzio di Ursula von der Leyen si spiega con la considerazione che questo insieme di questioni era già stato affrontato e risolto dall’Eurogruppo e dall’Eurosummit del giugno scorso nel senso di dare un ruolo secondario alla Commissione; in particolare, il MES sta di fatto diventando quello che nelle intenzioni iniziali della Commissione avrebbe dovuto essere il Fondo Monetario Europeo.

Nella riforma che viene proposta vi sono aspetti positivi e aspetti che invece, a nostro avviso, dovrebbero essere cambiati. Di seguito, ci concentriamo sui secondi, menzionando solo un fatto certamente positivo che consiste nell’approvazione del backstop – ossia della rete di sicurezza finanziaria –  per il Fondo di Risoluzione delle Banche da utilizzare per far fonte a crisi bancarie nel caso in cui non fossero sufficienti le risorse disponibili nel Fondo stesso.

Quanto agli aspetti critici, il punto fondamentale è che nella riforma che viene proposta emerge, in modo implicito ma abbastanza chiaro, l’idea che un paese che chiede aiuto al MES debba ristrutturare preventivamente il proprio debito, se questo non è giudicato sostenibile dallo stesso MES.  Si noti che la novità non sta tanto nella possibilità che un debito sovrano venga ristrutturato – cosa che è già avvenuta nel caso della Grecia – ma nell’idea che la ristrutturazione diventi una precondizione, pressoché automatica, per ottenere i finanziamenti. L’idea che si debba stabilire una regola che obblighi alla ristrutturazione un paese che chiede l’accesso ai fondi del MES e abbia un debito giudicato non sostenibile è stata espressa ripetutamente da esponenti di primo piano dell’establishment tedesco e di altri paesi del Nord Europa, quale ad esempio il governatore della Bundesbank Jens Weidemann[2].

Questa proposta nasce fondamentalmente dalla considerazione che le regole formali (Patto di Stabilità e Crescita, Fiscal Compact) non hanno funzionato, talché alcuni paesi hanno continuato a accumulare debiti la cui sostenibilità nel tempo è sempre più dubbia. Di qui, l’idea di far funzionare meglio la disciplina di mercato dando un senso alla clausola di no bail-out contenuta nel Trattati di Maastricht. Si danno gli aiuti, ma, condizionandoli a una ristrutturazione del debito, si evita quell’effetto di moral hazard che, secondo alcuni, sarebbe il motivo di fondo per il quale i politici di alcuni paesi non hanno fatto l’aggiustamento di bilancio. L’idea dunque è che prima di fare operazioni che comportino condivisione di rischi – ad esempio, l’assicurazione comune sui depositi o un bilancio dell’Eurozona con finalità di stabilizzazione – occorre indurre i paesi devianti a ridurre i rischi. Un passaggio essenziale di questa strategia consiste nello spostare l’asse del potere in materia economica dalla Commissione Europea, considerata troppo politicizzata, ad un organismo intergovernativo e teoricamente più tecnico quale il MES.

2. I principi ispiratori della riforma nella dichiarazione franco-tedesca di Mesemberg

A fronte di questa idea dei paesi del Nord, vi è l’idea dei francesi, sostenuta anche dall’Italia, che le due cose – riduzione dei rischi e loro condivisione –  debbano procedere insieme. Nella già citata dichiarazione di Mesemberg, francesi e tedeschi trovarono una mediazione fra queste posizioni ed esposero dei principi generali che hanno poi trovato puntuale riscontro nelle modifiche che sono state proposte al Trattato istitutivo del MES[3].

Elenchiamo di seguito i punti principali della dichiarazione franco-tedesca, con brevi commenti:

1. la condizionalità rimane il principio fondante del MES e di tutti i suoi strumenti di intervento;

2. qualunque decisione di fornire assistenza a un paese membro deve essere assoggettata ad una DSA (analisi di sostenibilità del debito). Il sottinteso è che in caso di esito negativo il debito deve essere ristrutturato;

3. in tutti i titoli di nuova emissione dovranno essere introdotte delle CAC (Clausole di Azione Collettiva) “single limb”[4], ossia clausole contrattuali che consentono di aggregare tutti i titoli del debito pubblico e ristrutturali con unico voto dei creditori, il che ha lo scopo di facilitare grandemente la ristrutturazione dei debiti pubblici[5];

4. fra i compiti del MES vi deve essere quello di facilitare il dialogo fra gli stati membri e gli investitori (sottinteso nei casi i debiti vengano ristrutturati);

5. il MES deve avere un ruolo più importante nel disegno e monitoraggio dei programmi di aggiustamento dei paesi a cui vengono erogati i prestiti;

6. il MES deve avere la capacità di valutare la situazione complessiva dei paesi membri, contribuendo così alla prevenzione delle crisi. Si aggiunge – ma francamente sembra più una clausola di stile – che tutto ciò deve essere fatto nel pieno rispetto del ruolo della Commissione.

7. devono essere rafforzati i prestiti precauzionali del MES a favore di paesi che hanno bilanci in ordine, ma rischiano di perdere l’accesso al mercato per problemi di liquidità. Questa è un’innovazione positiva, ma nelle attuali circostanze potrebbe configurarsi come una rete di sicurezza per evitare il contagio rispetto al paese costretto a ristrutturare.

3. Le proposte di revisione del Trattato del MES.

I concetti espressi nella dichiarazione di Mesemberg trovano corrispondenza nella bozza di revisione del Trattato. Procedendo nell’ordine degli articoli, si possono formulare le seguenti osservazioni:

1.Punto 5B del preambolo e art. 3 comma 1. Qui si attribuiscono al MES tutti i poteri che ha oggi la Commissione riguardo alla prevenzione e gestione delle crisi, sia per paesi che fruiscono di assistenza finanziaria sia per gli altri. La differenza nei compiti delle due istituzioni viene definito da una frase cruciale del preambolo che recita “il MES svolge le proprie analisi e valutazione dal punto di vista di chi eroga prestiti”. Ovviamente, questo è il punto di vista di chi ha il coltello dalla parte del manico.

2. Punto 10 del preambolo. Il Trattato in vigore attribuisce alla Commissione e alla BCE il compito di svolgere i compiti previsti dal Trattato stesso. La novità consiste nel fatto che queste istituzioni non possono agire senza una decisione dell’MES.

3. Punto 11 del preambolo e art. 12 comma 4. Vengono introdotte le CAC single limb su tutte le emissioni di titoli sovrani emesse a partire dal 2022.

4. Punto 12 del preambolo. Si affida al MES il compito di facilitare il dialogo fra gli investitori e lo stato membro che ristruttura il proprio debito.

5. Punto 12 del Preambolo e art. 13 comma 1. Si afferma che il MES fornisce assistenza finanziaria solo ai paesi il cui debito è considerato sostenibile e la cui capacità di restituire i prestiti allo stesso MES è confermata. Le analisi sono svolte congiuntamente dal MES e dalla Commissione, ma nel caso non si raggiunga una posizione comune, la Commissione ha l’ultima parola in tema di sostenibilità del debito, ma è il MES che ha il compito di valutare la capacità del paese in questione di ripagare il prestito. Anche qui, è evidente che il coltello è in mano al MES.

6. Punto 12B del preambolo. Qui si riprende un concetto che c’era già nella precedente formulazione, ma che in questo contesto assume un significato assai più pregnante: si tratta del concetto di PSI, ossia “Private Sector Involvement”, una perifrasi per ristrutturazione del debito. Questa espressione fu utilizzata da Angela Merkel e Nicholas Sarkozy nella famosa passeggiata di Deauville il 18 ottobre del 2010 ed ebbe un effetto deflagrante sui mercati finanziari dell’eurozona. Il senso che oggi si vuole dare a questa espressione è chiaro alla luce di quanto viene affermato prima e cioè che il MES fa credito solo a paesi il cui debito è giudicato sostenibile.

7. Punto 18 del preambolo e art. 13 comma c. Si affida al MES il compito di stabilire appropriati sistemi di preallerta (“warning systems”) allo scopo di assicurarsi di ricevere i pagamenti dovuti alle scadenze definite.

8.7 comma 4. Viene rafforzato il potere del Managing Director del MES il quale agisce in totale indipendenza nello svolgimento dei suoi compiti e risponde solo al Board del MES. Si noti che il Managing Director è l’interfaccia unico del MES con l’intera Commissione Europea.

9.14. Qui si rafforzano gli strumenti dei prestiti precauzionali, specificando però che detti prestiti vengono erogati a paesi il cui debito è sostenibile, ma che sono colpiti da shock esogeni al di fuori del loro controllo. La linea di credito precauzionale sotto condizione (PCCL) viene concessa a paesi con fondamentali solidi a fronte di una semplice lettera di intenti; una linea di credito precauzionale rafforzata (ECCL) viene concessa a paesi che non soddisfano tutti i requisiti, a fronte della sottoscrizione di una vero e proprio dettagliato Memorandum of Understanding. Una innovazione importante è che entrambe le linee di credito vengono concesse solo a paesi che non sono sottoposti a procedura di deficit eccessivo e che da almeno due anni rispettano i criteri del Patto di Stabilità e Crescita. Queste innovazioni rafforzano indubbiamente i paesi che non hanno particolari problemi di instabilità finanziaria, ma potrebbero anche configurarsi come una linea di difesa rispetto al rischio di contagio proveniente da un paese costretto a ristrutturare il proprio debito.