Il processo di accoglienza dei migranti in Italia

Diritti & Lavoro

Il sistema di accoglienza opera su due livelli: prima accoglienza, che comprende gli hotspot e i centri di prima accoglienza, e seconda accoglienza, che comprende il SIPROIMI (Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati) – che con il decreto Salvini ha sostituito lo SPRAR, Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati – e i CAS, Centri di Accoglienza Straordinaria, ibrido tra prima e seconda accoglienza.

Nella logica precedente all’era Salvini, la prima accoglienza doveva servire a garantire ai migranti primo soccorso, procedere con la loro identificazione e avviare le procedure per la domanda di protezione internazionale. Si trattava in teoria di procedure veloci, per poi assegnare i richiedenti asilo ai progetti SPRAR, ossia alla seconda accoglienza.

Il sistema però era pieno di intoppi. Il programma SPRAR aveva bisogno dell’adesione dei comuni, che i comuni dessero cioè la loro disponibilità a gestire un progetto di accoglienza sul proprio territorio. Moltissimi comuni non hanno mai dato la loro adesione, nonostante i progetti fossero pagati con soldi dello Stato, per ragioni politiche: o perché di un altro colore politico rispetto all’allora governo PD, un po’ per non assumersi la responsabilità di avviare un progetto che porta “i profughi” a contatto con i propri elettori.

Così, il sistema non poteva funzionare. Troppe domande, troppi pochi posti. Per questa ragione nel 2015 sono stati introdotti i CAS, un ibrido che formalmente rientra nella prima accoglienza, ma praticamente dà ormai un’accoglienza di lungo periodo come accade nella seconda accoglienza, a maggior ragione come vedremo dopo le riforme introdotte da Salvini.

Vediamo ora meglio come funzionano nello specifico le diverse componenti del sistema di accoglienza: la prima accoglienza e il SIPROIMI. Trattiamo alla fine i CAS, concependoli come un’anomalia del sistema.

Prima accoglienza: Hotspot e Centri di prima accoglienza

La prima accoglienza è svolta in centri collettivi dove i migranti appena arrivati in Italia vengono identificati e possono avviare, o meno, la procedura di domanda di asilo. In particolare gli hotspot sono centri dove vengono raccolti i migranti al momento del loro arrivo in Italia. Qui ricevono le prime cure mediche, vengono sottoposti a screening sanitario, vengono identificati e fotosegnalati e possono richiedere la protezione internazionale (di fatto la grande maggioranza dei migranti che arrivano via mare lo fa).

Dopo una prima valutazione, i migranti che fanno domanda di asilo vengono trasferiti (in teoria entro 48 ore) nei centri di prima accoglienza, dove vengono trattenuti il tempo necessario per individuare una soluzione nella seconda accoglienza.

Il sistema basato su hotspot e centri di prima accoglienza ha in teoria sostituito il precedente sistema basato su sigle che dovremmo ormai considerare superate: i vari CPSA (Centri di Primo Soccorso e Accoglienza), CDA (Centri di Accoglienza) e CARA (Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo).

Il condizionale è d’obbligo perché trovare informazioni chiare e ufficiali è molto complicato e la transizione di cui sopra da CPSA, CDA, CARA ai centri regionali non si è mai capito quanto sia stata effettivamente realizzata. Il Ministero dell’Interno non aggiorna la pagina dedicata ai centri di accoglienza dal 28 luglio 2015, non si sa se per una precisa volontà disinformativa o perché nemmeno lì c’è chiarezza su come andrebbe aggiornata.

Dalle poche informazioni che circolano sembra comunque che gli hotspot siano quattro: Lampedusa, Pozzallo, Trapani e Taranto. Molto più complicato invece capire quanti e dove siano i centri di prima accoglienza regionali. L’ultima informazione ufficiale – contenuta in un report della Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema di accoglienza della Camera dei Deputati del 23 gennaio 2017 (pdf) – ne elencava 15 distribuiti in 7 regioni: Sicilia (4), Puglia (3), Veneto (3), Friuli Venezia Giulia (2), Calabria, Emilia Romagna e Lazio.

Secondo gli ultimi dati disponibili aggiornati ad aprile 2018, nel sistema di prima accoglienza sono presenti circa 9.500 migranti di cui 500 negli hotspot e 9 mila nei centri di prima accoglienza. Il dato sulle presenze nella prima accoglienza ha raggiunto il suo apice nel 2016 (più di 15 mila presenze) per poi diminuire costantemente.

E coloro che non fanno domanda di asilo? Posto che sono molto pochi, vengono condotti nei CPR (Centri di Permanenza e Rimpatrio), ex CIE (Centri di Identificazione ed Espulsione). I CPR sono centri dove vengono rinchiusi coloro che hanno ricevuto procedimenti di espulsione e devono essere rimpatriati. Nel decreto Minniti-Orlando, che ha istituito i CPR, i migranti potevano essere trattenuti per un massimo di 90 giorni, estesi a 180 dal decreto Salvini.

Manco a dirlo, non c’è una informazione chiara su quanti sono e dove sono i Centri di Permanenza e Rimpatrio. Si partiva dai quattro CIE operativi quando ad agosto 2017 sono stati trasformati in CPR: Torino, Roma, Brindisi e Caltanissetta. Secondo il decreto Minniti-Orlando avrebbero dovuto diventare 20, uno per regione, ed essere più piccoli. Cosa è successo da allora? Sono stati aperti i 20 piccoli CPR? Nessuno lo sa.

Seconda accoglienza: il SIPROIMI

Prima della riforma Salvini, una volta transitati dagli hotspot e dai centri di prima accoglienza i richiedenti asilo venivano assegnati alla seconda accoglienza, entrando a far parte del programma SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati). Ora non è più così. I richiedenti asilo rimangono in un’eterna prima accoglienza, finendo nei CAS, di cui tratteremo tra poco.

L’ex SPRAR, ora ribattezzato Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati (SIPROIMI), si rivolge solo a coloro che hanno già ottenuto una risposta positiva alla domanda di asilo (status di rifugiato o protezione sussidiaria) e ai minori stranieri non accompagnati.

Va detto che già dal 2014, quando cioè i numeri dei migranti in arrivo sulle coste italiane cominciarono a salire, molti richiedenti asilo venivano di fatto dirottati sui CAS, visto che il programma SPRAR era di piccole dimensioni, e doveva ospitare anche rifugiati e titolari di protezione sussidiaria e umanitaria.

Secondo l’ultimo Rapporto sullo SPRARsu un totale di 36.995 persone accolte nel sistema nel 2017 i richiedenti asilo sono il 36% dei beneficiari dei progetti, percentuale che era del 58% nel 2015 e del 47% nel 2016. Il 62% dei beneficiari sono invece titolari di una forma di protezione: 12% rifugiati, 14% con protezione sussidiaria e 36% con protezione umanitaria.

Questi ultimi si trovano attualmente in un limbo: il decreto Salvini ha infatti abolito la protezione umanitaria, e il destino di queste 13 mila persone è quello di uscire dai programmi SPRAR senza avere soluzioni alternative, come già successo in alcuni casi. Se a questi aggiungiamo anche i richiedenti asilo, non più inclusi nel programma, lo SPRAR – stanti i numeri attuali – subirebbe una forte limitazione, passando da 37 mila a poco più di 10 mila persone accolte.

Ma facciamo un passo indietro. Lo SPRAR è stato istituito con la legge 189 del 2002, anche se in realtà una rete di accoglienza decentrata che coinvolgeva comuni e organizzazioni del terzo settore nella sperimentazione di esperienze di accoglienza era già attiva dal 1999. Si tratta quindi di una pratica dal basso, che è poi stata istituzionalizzata diventando un sistema nazionale.

Il sistema è coordinato dal Ministero dell’Interno in collaborazione con ANCI, l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani. Gli enti locali che scelgono di aderire allo SPRAR possono fare domanda per accedere ai fondi ministeriali in qualsiasi momento, rispondendo ad un avviso pubblico sempre aperto.

Una volta che la domanda viene approvata dal Ministero, l’ente locale riceve un finanziamento triennale per l’attivazione di un progetto SPRAR sul proprio territorio. A quel punto l’ente pubblica a sua volta una gara d’appalto per assegnare le risorse ottenute ad un ente gestore, che deve essere un ente non profit (le famose “cooperative”, ma ci sono anche associazioni). La proposta ritenuta migliore ottiene l’appalto per la gestione del progetto SPRAR, con il comune che rimane comunque come ente di riferimento. Non è chiaro al momento se queste procedure subiranno qualche cambiamento.

I progetti devono implementare il principio base del sistema SPRAR: l’accoglienza integrata, che implica la costituzione di una rete locale (con enti del terzo settore, volontariato, ma anche altri attori) per curare un’integrazione a 360 gradi nella comunità locale, da realizzarsi attraverso attività di inclusione sociale, scolastica, lavorativa, culturale.

Gli enti devono individuare gli alloggi in cui inserire i beneficiari, che possono essere appartamenti o centri collettivi di piccole (15 persone circa), medie (fino a 30 persone) o grandi (più di 30 persone) dimensioni. Di fatto vengono utilizzati soprattutto gli appartamenti, che rappresentano il 90% delle strutture disponibili.

Negli alloggi i rifugiati e titolari di protezione sussidiaria possono restare per sei mesi, prorogabili di altri sei mesi, durante i quali sono accompagnati a trovare una sistemazione autonoma. Oltre agli alloggi, gli enti gestori sono chiamati a fornire una serie di beni e servizi: pulizia e igiene ambientale (che sono comunque anche svolti dagli ospiti in autogestione); vitto (colazione e due pasti principali, meglio se gestiti in autonomia dagli ospiti); attrezzature per la cucina; abbigliamento, biancheria e prodotti per l’igiene personale di base; una scheda telefonica e/o ricarica; l’abbonamento al trasporto pubblico urbano o extraurbano sulla base delle caratteristiche del territorio.

Ci sono poi una serie di altri servizi per l’inserimento sociale che fanno la differenza per l’obiettivo di una reale accoglienza e integrazione: iscrizione alla residenza anagrafica del comune; ottenimento del codice fiscale; iscrizione al servizio sanitario nazionale; inserimento a scuola di tutti i minori; supporto legale; realizzazione di corsi di lingua italiana, o iscrizione e accompagnamento a corsi del territorio; orientamento e accompagnamento all’inserimento lavorativo; orientamento e accompagnamento all’inserimento abitativo; attività socio-culturali e sportive.

Per fare tutto questo ci vuole personale. Gli enti gestori quindi assumono operatori che lavorino nei progetti a supporto dei beneficiari. Si tratta solitamente di: personale di coordinamento e amministrazione, operatori sociali, psicologi, assistenti sociali, operatori legali, interpreti e mediatori culturali, insegnanti di lingua italiana, addetti alle pulizie, autisti, manutentori. Nel 2017 il totale di persone impiegate nei progetti SPRAR è stato di 11.734 persone (8,5 mila dipendenti e tremila collaboratori esterni, il 60% donne) il cui destino, visto il ridimensionamento del sistema, è molto incerto.

Il personale rappresenta la spesa più importante nei progetti. La restante quota va all’attivazione di servizi per l’integrazione (borse lavoro, iscrizione a corsi o ad attività sportive o culturali), eventuali interventi di manutenzione alle strutture, il pocket money che va direttamente in mano ai beneficiari, e che possono spendere come desiderano. Si tratta di un contributo che va dagli 1,5 ai 3 euro al giorno, che incide per meno del 10% sul costo dei progetti.

Secondo gli ultimi dati aggiornati a gennaio 2019, sono presenti nel sistema SPRAR 35.650 persone, di cui circa 3.730 minori non accompagnati. Sono attivi in tutta Italia 875 progetti che coinvolgono 746 enti locali, soprattutto Comuni.

Tornando ai dati annuali relativi al 2017, questa la mappa dei comuni dove erano presenti strutture di accoglienza SPRAR alla fine dell’anno.

FONTE: ATLANTE SPRAR 2017

Come si nota, i comuni coinvolti sono pochi, soprattutto al centro-nord: circa 650 su ottomila. Eppure il sistema SPRAR è riconosciuto come una buona pratica sotto diversi punti di vista: garantisce un coordinamento proficuo tra Stato centrale e enti locali, pone attenzione alla distribuzione territoriale dei migranti, garantisce un supporto all’inserimento sociale molto importante per prevenire conflitti con la popolazione locale, si prende cura anche di categorie vulnerabili con servizi dedicati, come i minori non accompagnati e i disabili.

Nonostante questo il sistema, seppur in crescita costante negli ultimi anni, non era mai riuscito a decollare dal punto di vista quantitativo, ed è per questa ragione che è stata introdotta l’accoglienza straordinaria (i CAS, di cui diremo fra poco). Un sistema, lo SPRAR, che dopo il decreto Salvini diviene ancora più irrilevante, dando probabilmente il colpo di grazia a una delle esperienze più virtuose del sistema di welfare italiano recente, seppur tra mille ostacoli e difficoltà.

L’accoglienza straordinaria: i CAS

Lo abbiamo detto, pochi comuni aderiscono allo SPRAR/SIPROIMI, e questo ha reso il sistema insufficiente a rispondere al bisogno di accoglienza delle centinaia di migliaia di richiedenti asilo in arrivo in Italia, almeno tra metà 2014 e metà 2017. Per questo sono stati introdotti i CAS (Centri di Accoglienza Straordinaria), concepiti come strutture temporanee da aprire nel caso in cui si verifichino “arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti” (Decreto Legislativo 142/2015, art. 11) che non sia possibile accogliere tramite il sistema ordinario.

I CAS tuttavia sono nel tempo diventati la regola, e il loro nome è quanto mai improprio. Si tratta infatti non necessariamente di centri (si possono usare anche appartamenti, come nello SPRAR) e l’accoglienza è tutt’altro che straordinaria: si tratta infatti ormai della modalità ordinaria in cui vengono inseriti i migranti (il 90% delle presenze).

A differenza dei progetti SPRAR, gestiti da enti non profit su affidamento dei comuni, i CAS possono essere gestiti sia da enti profit che non profit su affidamento diretto delle prefetture. Ogni prefettura territoriale pubblica quindi delle gare d’appalto periodiche per l’assegnazione della gestione dei posti in modalità CAS.

I CAS possono essere gestiti in modalità accoglienza collettiva o accoglienza diffusa. L’accoglienza collettiva comprende strutture anche di centinaia di persone, che sono poi quelle che danno più spesso dei problemi sia per i migranti che per i territori dove sono situate: hotel, bed & breakfast, agriturismi, case coloniche. L’accoglienza diffusa avviene invece in appartamento e, seppur con meno garanzie di qualità rispetto agli appartamenti inseriti nello SPRAR, risulta comunque in un impatto più sostenibile sul territorio in cui viene attuata.

@LETTERA27

Come lo SPRAR, anche i CAS vengono finanziati con il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo e vengono, come detto, assegnati tramite gare d’appalto basate su una retta giornaliera per ciascun utente. La retta media era fino a dicembre 2018 di 35 euro a persona accolta al giorno. Il Decreto Salvini ha tuttavia abbassato notevolmente queste rette, come riportato in questa analisi dei bandi pubblicati dopo l’entrata in vigore del decreto dal Rapporto Invece si può! curato dalla cooperativa Inmigrazione e da Oxfam.

FONTE: RAPPORTO INVECE SI PUÒ – INMIGRAZIONE/OXFAM

I tagli sono dunque più importanti per i servizi di accoglienza diffusa, ossia nei piccoli appartamenti sparsi, favorendo quindi la concentrazione di migranti in centri di media e grande dimensione. Questo taglio si riflette sostanzialmente nella necessità di tagliare sul personale impiegato e sui servizi offerti.

Come denunciato dal Dossier di In Migrazionerisultano fortemente limitati i servizi per l’integrazione: l’insegnamento della lingua italiana, il supporto alla preparazione per l’audizione in Commissione Territoriale per la propria richiesta di asilo, la formazione professionale, la gestione del tempo libero (attività di volontariato, di socializzazione con la comunità ospitante, attività sportive).

Spariscono o sono ridotte al minimo inoltre figure professionali volte al sostegno e assistenza in particolare alle persone vulnerabili: assistente sociale e psicologo. Tutti tagli che hanno portato numerose cooperative a rinunciare a partecipare ai bandi, ritenendo impossibile poter offrire un servizio dignitoso e professionale. La conseguenza è che sono incentivati a partecipare ai bandi soprattutto quei soggetti privati meno interessati alla qualità del servizio offerto e al benessere delle persone, e disposti a tagliare su tutto pur di gestire il servizio non in perdita.

Le prospettive del sistema di accoglienza dei migranti in Italia

Secondo gli ultimi dati disponibili, contenuti in questo dossier di In Migrazione, a gennaio 2019 sono presenti nel sistema di accoglienza dei migranti in Italia 131.067 persone. Un dato inferiore del 28% rispetto a gennaio 2018, ma ancora elevato, se pensiamo che nello stesso periodo il calo degli sbarchi è stato di oltre il 90%.

Gradualmente comunque la presenza di migranti nel sistema di accoglienza cala, dopo aver raggiunto picchi superiori alle 200 mila presenza nel 2017. Se il ritmo degli sbarchi non riprenderà, quindi, il numero di migranti presenti continuerà a scendere e il sistema di accoglienza avrà un ruolo sempre meno rilevante nel paese.

I costi del sistema sono stati di circa 2,5 miliardi nel 2018, in calo rispetto ai 3,5 del 2017. Per il 2019 ci si aspetta un ulteriore sensibili calo, visto che i posti dovrebbero diminuire così come le rette pagate dallo Stato per ciascun ospite in accoglienza.

Un sistema dunque certamente meno costoso, ma anche meno capace di lavorare sull’integrazione, preparare i richiedenti asilo alla società italiana, farli incontrare con le comunità di accoglienza. Cosa vale di più?